PARAGUAY: EL COLAPSO DEL RÉGIMEN DE PARTIDO HEGEMÓNICO *
DIEGO ABENTE-BRUN es Director Adjunto del International Forum for Democratic Studies del National Endowment for Democracy (NED). Durante diez años se desempeñó como senador en Paraguay, y previamente fue profesor de ciencia política en la Universidad Miami en Ohio.
El 20 de abril de 2008 el ex obispo católico Fernando Lugo, un independiente que representaba a una coalición de nombre Alianza Patriótica para el Cambio (APC), fue elegido presidente de Paraguay, con lo que terminaba una hegemonía de 61 años del Partido Colorado. Con el 41% de los votos bajo un sistema electoral de mayoría relativa, Lugo derrotó a sus dos principales adversarios por un cómodo margen. Blanca Ovelar de Duarte, la candidata del Partido Colorado impuesta por el presidente saliente Nicanor Duarte Frutos, obtuvo el 30% de los votos emitidos; y el general retirado Lino Oviedo, quien había abandonado el Partido Colorado en 2002 para fundar el Partido Unión Nacional de Ciudadanos Éticos (UNACE), alcanzó el 22%. 1
En 1994 Lugo había sido ordenado por el Papa Juan Pablo II como Obispo de San Pedro, el departamento más pobre de Paraguay y una diócesis llena de conflictos sociales. Adherente de la Teología de la Liberación católica, Lugo fue apodado al poco tiempo “el obispo de los pobres”. En 2005 comenzó a dirigir la APC, una amplia coalición de partidos y grupos que abarcaba el espectro ideológico completo.
Aunque el propio Lugo era generalmente considerado un hombre de izquierda, la columna vertebral de esta coalición era el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), de centroderecha, que al igual que el Partido Colorado poseía una larga historia que se remontaba a la década de 1880. En diciembre de 2006, Lugo renunció al episcopado para postular a la presidencia, a pesar de que nunca había tenido un cargo político o una afiliación partidaria. Sin embargo, casi 20 años después de la caída de la dictadura de Stroessner en Paraguay, fue Lugo quien finalmente logró derrotar al Partido Colorado en las urnas.
¿Cómo y por qué perdió el Partido Colorado su férreo control del poder? Una forma de abordar esta pregunta es comparar la caída del Partido Colorado en Paraguay con aquella de los partidos hegemónicos de larga data en otros países.
La victoria de Lugo, que terminó con seis décadas de gobiernos del Partido Colorado, marcó la decimosegunda vez desde el inicio de la tercera ola de democratización en que un régimen con un partido hegemónico se transforma en uno totalmente competitivo y permite una transferencia del poder. 2 Investigaciones recientes han arrojado considerable luz sobre el porqué y el cómo los partidos hegemónicos permanecen en el poder año tras año, así como qué factores precipitan el fin de su dominio. 3 Estos estudios han revelado que, lejos de ser rarezas idiosincráticas, los regímenes de partidos hegemónicos han sido un fenómeno persistente, aunque marginal, durante el siglo XX. Cuando un partido hegemónico domina el aparato estatal y sus recursos, sólo pierde el poder bajo circunstancias inusuales. Por ejemplo, como lo demuestra Beatriz Magaloni, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) de México perdió el poder en el año 2000, luego de gobernar durante siete décadas, sólo cuando un nivel de desarrollo socioeconómico alto y complejo aumentó la base de apoyo a la oposición y coincidió con la resolución del “dilema de coordinación” entre los votantes de ese sector. 4 Por su parte, Kenneth Greene señala que las “ventajas decrecientes” del PRI en el control de las fuentes de clientelismo político estatal y de recursos ilícitos “finalmente crearon un mercado justo para las votaciones”.5 Esto, sostiene Greene, unido a la reducción de la diferencia en el acceso a los recursos de campaña, hizo posible que Vicente Fox del Partido Acción Nacional (PAN) ganara la presidencia en el año 2000. 6
El caso de Paraguay, sin embargo, presenta algunas particularidades.
En primer lugar, durante el último siglo ha tenido un sistema bipartidista en gran parte no competitivo, dominado en forma alternada por el Partido Colorado (1887-1904 y 1947-2008) y el PLRA (1904-1940), con dos breves intervalos militares de 1936 a 1937 y de 1940 a 1947. El Partido Colorado gobernó como un partido hegemónico civil entre 1947 y 1954, luego evolucionó hacia un régimen autoritario cívico-militar bajo el general Alfredo Stroessner (1954-1989) y, luego de un golpe de Estado en 1989 volvió a ser un partido hegemónico de tipo civil durante los siguientes 19 años hasta su derrota en 2008. Así, durante 61 años presidentes civiles y militares iban y venían, y se alternaban los regímenes autoritarios, de transición y democráticos, pero el Partido Colorado se mantenía siempre en la cima.
A pesar de un crecimiento económico considerable, especialmente durante la década de 1970, el patrón de desarrollo no liberó a una parte suficiente de la población del dominio de la influencia política estatal como para que pudiera ser influenciada por modelos alternativos de socialización política e identificación partidaria. En 2007, el 31% de la mano de obra trabajaba en la agricultura —que corresponde a la segunda cifra más alta de América Latina después de Honduras— mientras que el 63% de la fuerza de trabajo no agrícola permanecía en el sector informal (sólo en Bolivia este porcentaje era más alto). Además, sólo un 6,7% de la mano de obra no agrícola estaba empleada en empresas con 50 o más trabajadores. Finalmente, sólo un 4,4% de los trabajadores informales contaba con seguridad social, el porcentaje más bajo de América Latina. En el cuadro 1 se muestra el retraso de Paraguay respecto de México en estas categorías.7
CUADRO 1 — LOS SECTORES FORMAL E INFORMAL EN PARAGUAY Y MÉXICO
Fuente: Los datos de población urbana se refieren a la que vive en ciudades de 20.000 habitantes o más y provienen de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “América Latina: urbanización y evolución de la población urbana, 1950-2000”, Boletín Demográfico Nº 75 (Santiago de Chile: CEPAL), 30. Los datos de la fuerza de trabajo agrícola son de CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe (Santiago de Chile: CEPAL, 2007), 42. La información de la mano de obra no agrícola y de la seguridad social es de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Panorama laboral (Ginebra: OIT, 2005), en que se utilizan datos de 2004.
La composición socioeconómica sumamente tradicional de Paraguay, junto con el papel central del Partido Colorado en la provisión de acceso al mercado laboral y a los servicios estatales, limitaron el surgimiento de actores políticos colectivos e independientes capaces de desafiar al partido gobernante. Si el nivel de desarrollo económico y su complejidad hubieran sido los únicos factores determinantes, el sistema hegemónico unipartidario podría haber subsistido por mucho más tiempo. En México, por ejemplo, el PRI sólo cayó después de que el país experimentase una considerable modernización y complejización. En Paraguay, en cambio, fue la conjunción única de tres factores lo que produjo la posibilidad de cambio: 1) la fragmentación del partido gobernante; 2) la habilidad de la oposición para superar su dilema de coordinación; y 3) la capacidad del Partido Liberal para desarrollar un aparato político propio mediante el control de una serie de importantes municipalidades y gobiernos departamentales.
La fragmentación del Partido Colorado ha sido un proceso lento pero continuo que se manifestó claramente durante las elecciones de 1993, disminuyó en cierto modo durante el ciclo electoral de 1998, resurgió en 1999 y luego estalló en 2008. Sin embargo, como señalé en un artículo escrito en 1989, este proceso había comenzado incluso antes de que Stroessner fuera destituido del poder por medio de un golpe encabezado por el general Andrés Rodríguez.
En efecto, en la década de los ochenta el Partido Colorado se dividió en dos grupos principales: los “militantes” y los “tradicionalistas”. Los militantes respaldaban el régimen de Stroessner y deseaban mantener el statu quo. Los tradicionalistas en cambio, remontándose a la ideología fundacional del partido, aspiraban a alejarse del autoritarismo de línea dura. Estos grupos se fragmentaron aún más y los militantes se dividieron respecto de quién debía suceder a Stroessner, si su hijo u otro militar o líder civil. Entre tanto, los tradicionalistas se separaron en tres facciones: el grupo “ético”, enfocado en detener la corrupción y elevar los estándares éticos; el Movimiento de Integración y Reivindicación Colorado, cuyo objetivo era reorganizar el partido para hacerlo competitivo en un sistema más abierto; y el Movimiento Nacional y Popular, que se proponía salvar las diferencias entre los colorados militantes y tradicionalistas.
Ello fue también lo que permitió la liberalización post-Stroessner, porque como se podía prever era: […] improbable que algún individuo o grupo por sí solo sea capaz de acumular la gran cantidad de capacidad de coerción necesaria para garantizar la reproducción del régimen de Stroessner por la vía de la imposición. La naturaleza del régimen ha hecho imposible que exista una única fuente de poder, que no sea la que depende del gobernante. Por lo tanto, ninguna coalición de línea dura será capaz de movilizar el grado de coerción requerido para reproducir el sistema bajo una nueva autoridad y en consecuencia estará obligada a negociar. Al mismo tiempo, casi todas las coaliciones moderadas serán impulsadas a llegar a acuerdos, empezando por acuerdos dentro el partido, y esto, unido a la presión externa, constituirá una fuerza poderosa para una mayor liberalización conforme a las orientaciones nacionales. 8
Cuando en 1993 el período del general Rodríguez, quien en 1989 triunfó como candidato colorado en una elección multipartidaria, se acercaba a su fin, la primera división del nuevo período estalló con toda su fuerza: el líder de la corriente tradicionalista del Partido Colorado, Luis María Argaña, intentó desafiar al candidato preferido del gobierno, el empresario Juan Carlos Wasmosy, para convertirse en el abanderado del partido. La disputa terminó con la victoria de Wasmosy en las elecciones partidarias internas, que en el momento fueron ampliamente percibidas como fraudulentas y más tarde fueron públicamente reconocidas como tales. A pesar de que en ese momento ya se había llevado a cabo una reforma limitada a la ley electoral, las normas existentes aún permitían la manipulación generalizada de los escrutinios, y Wasmosy ganó la elección presidencial de 1993 con el 39,3% de los votos. El candidato del PLRA, el antiguo líder de oposición Domingo Laino, alcanzó un 32% y Guillermo Caballero Vargas, fundador y candidato del Partido Encuentro Nacional (PEN), de centroizquierda, una alternativa modernizadora respecto de los dos partidos tradicionales, logró obtener un 23%.9 Probablemente Caballero Vargas recibió una parte significativa de su votación de los seguidores desencantados de Argaña (los argañistas).
Bajo el gobierno de Wasmosy, las divisiones dentro del Partido Colorado se intensificaron. Además de la hostilidad de los argañistas, al poco tiempo Wasmosy experimentó una fuerte oposición interna del propio comandante en jefe del Ejército, Lino Oviedo, a quien se le atribuía el haberle otorgado a Wasmosy su “victoria” tanto en las primarias del Partido Colorado como en las elecciones nacionales de mayo de 1993.
La situación se deterioró hasta el punto en que el general Oviedo encabezó un intento de golpe de Estado en abril de 1996. El golpe fracasó y Oviedo fue declarado culpable y sentenciado a 10 años de prisión.
A pesar de su encarcelación, compitió por la candidatura del Partido Colorado en 1998 y derrotó a Argaña y a Carlos Facetti, partidario de Wasmosy. Esto impulsó a Wasmosy y a Argaña a unirse para entablar un juicio con el fin de inhabilitar la candidatura de Oviedo debido a su participación en el intento golpista. Finalmente lograron obtener una resolución favorable de la Corte Suprema de Justicia a menos de un mes de las elecciones de mayo de 1998.
Así, la lista colorada se reconfiguró con Raúl Cubas como el abanderado, quien había sido el candidato a vicepresidente de Oviedo, y Argaña como el candidato a la vicepresidencia. Entre tanto la oposición se unió en una lista formada por el PLRA y el PEN, la Alianza Democrática, encabezada por Laino. No obstante, en el día de la elección —incluso sin la participación de Oviedo— la votación de los colorados, incluidos argañistas y oviedistas, fue suficiente para otorgar a Cubas una cómoda victoria en las urnas del 54% contra el 43%.
NUEVAS FISURAS EN EL PARTIDO COLORADO
Sin embargo, el nuevo gobierno colorado se desintegró al poco tiempo, dado que Cubas liberó a Oviedo burlando una resolución de la Corte Suprema que respaldaba la sentencia de 10 años por su papel en el intento golpista de 1996. En respuesta, el Congreso amenazó a Cubas con un juicio político si proseguía con el indulto o la conmutación de la pena de Oviedo. Además, los argañistas del Congreso se unieron con la Alianza Democrática, negando de ese modo la mayoría legislativa a Cubas.
La crisis, cada vez más intensa, terminó en marzo de 1999 con el asesinato del vicepresidente Argaña, atribuido por muchos a Oviedo, y la posterior renuncia de Cubas. Luis González Macchi, presidente del Senado y miembro de la facción argañista, juró como presidente y terminó el período presidencial de Cubas. Oviedo fue expulsado del Partido Colorado y se mantuvo oculto en Argentina y Brasil hasta el año 2003, cuando fue encontrado y extraditado de vuelta a Paraguay para terminar de cumplir su sentencia de prisión. Esta división del Partido Colorado se institucionalizó cuando el general Oviedo, que seguía siendo una figura popular en medio de las numerosas controversias, fundó su propio partido, el UNACE, en 2002. Con Oviedo aún oculto en 2003 el UNACE postuló como su candidato presidencial al senador Guillermo Sánchez, quien obtuvo el 13,5% de los votos. El exilio de Oviedo del Partido Colorado y la fundación del UNACE alteraron considerablemente el sistema de partidos de Paraguay.
La división más reciente del Partido Colorado se originó en la competencia por la candidatura presidencial de 2008. El presidente Duarte Frutos, quien había sucedido a González Macchi en 2003, insistió en imponer como candidata a su Ministra de Educación Blanca Ovelar de Duarte (con la que no existe relación de parentesco), quien contaba con un escaso apoyo de las bases coloradas. De acuerdo con los cálculos del presidente, Ovelar de Duarte, sin una base de apoyo propia, sería una líder débil y por lo tanto fácilmente controlable. Al mismo tiempo, el propio Duarte Frutos estaba postulando a un escaño en el Senado, a pesar de que la Constitución de Paraguay se lo prohibía por ser un presidente en ejercicio. Numerosos observadores especulaban que el líder saliente planeaba convertirse en presidente del Senado, conseguir la renuncia o el juicio político de Ovelar de Duarte, hacer lo mismo con el vicepresidente de ésta Carlos M. Santacruz —quien había sido secretario personal de Duarte Frutos—, y luego ser presidente una vez más siguiendo la línea de sucesión constitucional y esquivando de ese modo el límite de un período.
Las primarias del Partido Colorado pusieron a Ovelar de Duarte en contra de Luis Alberto Castiglioni, el vicepresidente. La candidatura de Castiglioni aumentó considerablemente su fuerza a causa de la intensa oposición a Duarte Frutos dentro del partido y aunque Ovelar de Duarte ganó oficialmente la contienda por un estrechísimo margen, Castiglioni fue según la creencia generalizada el verdadero triunfador.
Profundamente resentidos por este resultado, Castiglioni y muchos de sus seguidores se negaron a apoyar la candidatura de Ovelar de Duarte.
El presidente Duarte Frutos, luego de darse cuenta del daño potencial de esta división y temiendo que Oviedo dirigiera su respaldo a Lugo, quien había estado ganando popularidad en forma ininterrumpida, intentó mitigar el peligro. La expectativa de Duarte Frutos era que el Partido Colorado recibiría aproximadamente la misma votación que en las dos elecciones anteriores —entre un 37% y un 40%—, y que Oviedo le restaría votos a Lugo (no al Partido Colorado), impidiendo que Lugo superara el 35% de los votos. En una maniobra de ajedrez político, el presidente consiguió que su dócil Corte Suprema anulara el fallo previo y dejara a Oviedo en libertad con la esperanza de impedir una coalición entre éste y Lugo y garantizar la división de los votos de oposición entre ellos. Sin embargo, tal como resultaron las cosas el daño efectuado por el manejo de la candidatura de Castiglioni en las elecciones primarias había debilitado al Partido Colorado de manera irreversible.
LA OPOSICIÓN SE UNE
Rivales tradicionales, los partidos Colorado y Liberal han sido las formaciones políticas más poderosas de Paraguay durante más de un siglo. El Partido Liberal, así como el Partido Colorado, fue fundado en la década de 1880 y dominó la política paraguaya durante el primer tercio del siglo XX hasta que los gobiernos militares y luego la hegemonía del Partido Colorado lo relegaron a la condición de opositor. No es extraño entonces que el PLRA haya constituido la principal fuerza de oposición desde el inicio de la transición a la democracia en 1989.
No obstante, los liberales enfrentaron dos dificultades electorales. La primera era el temor que provocaban en las bases del Partido Colorado la posible pérdida del poder que los llevaba a unirse alrededor de cualquier candidato propuesto por su partido.10 La segunda se refería a la incapacidad del PLRA de inspirar a los votantes independientes a emitir su voto en favor de un candidato presidencial liberal. Ésta constituía una gran barrera, ya que alrededor de un quinto del electorado no pertenece a ninguno de los partidos tradicionales. Estos ciudadanos sin afiliación política son en su mayoría urbanos y de clase media, y también incluyen una pequeña porción de votantes de izquierda. En Paraguay no existe un continuo ideológico izquierda-derecha con un centro que actúe como amortiguador entre ellos; la dicotomía entre los partidos Liberal y Colorado constituye su equivalente funcional, y entre los dos hay un electorado independiente y fluctuante.
CUADRO 2 — LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES DE PARAGUAY, 2003 Y 2008
* Asociación Nacional Republicana (ANR) corresponde al Partido Colorado; UNACE al Partido Unión Nacional de Ciudadanos Éticos; PLRA al Partido Liberal Radical Auténtico; y PPQ al Partido Patria Querida.
** El PLRA se presentó solo en 2003 y como parte de la coalición APC en 2008.
En todos los ciclos electorales desde la transición, los candidatos presidenciales de “terceros partidos” han estado significativamente mejor posicionados en las encuestas de opinión que los liberales y, lo que es más importante, han conseguido atraer también a los votantes colorados.
No obstante, en todas las ocasiones el Partido Liberal se ha negado a respaldar a cualquier coalición que no esté encabezada por uno de sus miembros; éste fue el caso en 1993 y 1998 con Caballero Vargas del PEN y en 2003 con Pedro Fadul, fundador y candidato presidencial del Partido Patria Querida (PPQ), de centroderecha, que de alguna manera sucedió y reemplazó al PEN luego de que Caballero Vargas se retirara de la política activa en el año 2000. Ambos habían gozado de un considerable apoyo popular y eran candidatos viables capaces de unir a los votantes de oposición e incluso de arrebatar votos blandos marginales del Partido Colorado. Con todo, sin el respaldo de una maquinaria partidaria fuerte ninguno tenía opción de triunfar.
De este modo, cualquier oposición al Partido Colorado enfrentaba un dilema. Si bien el PLRA era el único partido con el aparato político necesario para lograr una victoria en las urnas, simultáneamente carecía de un candidato presidencial capaz de atraer a un número suficiente de votantes no liberales. Entre tanto, numerosos terceros partidos han tenido candidatos potencialmente ganadores, pero no han contado con el aparato partidario requerido. En 2008, el Partido Liberal reconoció finalmente este dilema y aceptó que su abanderado fuera alguien que no perteneciera a sus filas —Lugo, el ex obispo— a objeto de conseguir el triunfo.
Otro factor crítico que contribuyó al fin de la hegemonía del Partido Colorado fue la capacidad del Partido Liberal para construir una efectiva red de activistas políticos. Desde 1991 los liberales han estado venciendo en las elecciones locales en un cuarto a un tercio de las 220 municipalidades, incluidas algunas de las más grandes. Estos triunfos permitieron al partido entrenar y mantener a un número cada vez mayor de operadores políticos que han sido cruciales en organizar y motivar a sus partidarios a votar el día de la elección y en controlar los recintos de votación para impedir el fraude. Por otra parte, el PLRA también comenzó a ganar las elecciones en las gobernaciones; desde un tercio hasta casi la mitad de los 17 departamentos en diferentes momentos, incluido el de mayor tamaño, Central, que alberga casi al 30% del electorado.
Hay una serie de ventajas asociadas con el control sobre los gobiernos locales. Primero, el partido que está a la cabeza tiene la posibilidad de satisfacer las demandas laborales de sus clientes y de cumplir con las numerosas y diversas solicitudes que provienen de los electores, dos aspectos que construyen lealtad. En segundo lugar, dicho control permite a los operadores de los partidos estar en terreno trabajando por el partido en forma permanente mientras reciben un salario del gobierno.
Finalmente, la administración de los gobiernos locales aumenta la capacidad de los partidos para recolectar fondos de campaña mediante el uso de influencias y, en algunos casos, de corrupción. Esta combinación
-satisfacer a los votantes, mantener activos a los operadores políticos y llenar las arcas del partido- ha resultado ser una poderosa fórmula de éxito en la política electoral de Paraguay.
EL TRIUNFO DE LA OPOSICIÓN
La elección de 2008 se disputó de acuerdo a conceptos simples y en relación con temas básicos. Luego de seis décadas de gobiernos colorados, había llegado el momento del cambio. El régimen de Duarte Frutos estaba estigmatizado por la corrupción generalizada y debilitado por un estilo político arrogante y brutal. Él utilizó el aparato estatal para escarmentar a los opositores y a los disidentes del Partido Colorado por igual. Muchos paraguayos estaban desilusionados y les parecían convincentes las razones a favor de un cambio. Finalmente, los flagrantes pero fallidos intentos de Duarte Frutos de reorganizar su régimen siguiendo la línea de la dictadura de Stroessner, con él al mando, se hicieron insoportables.11
Sin embargo, el desenlace hizo más por reacomodar el mapa electoral que por transformarlo.12 En efecto, en 2003 la suma total de la votación de los colorados y del UNACE fue un 50,6%, mientras que la de los dos partidos de oposición fue un 45,3%. En 2008 estas cifras correspondieron al 52,5% y el 43,3%, respectivamente. Lo que cambióen 2008 fue la distribución de votos entre los colorados y el UNACE -los colorados perdieron siete puntos porcentuales y el UNACE conquistó ocho- y la unión de la oposición en torno a Lugo.
Efectivamente, una comparación más detallada de las dos últimas elecciones nacionales, en 2003 y 2008, pone de relieve esta situación (véase el cuadro 2); el Partido Colorado obtuvo casi el mismo número de votos en ambas elecciones. Si se considera que éste es el partido con el electorado de mayor tamaño —que vota por su partido a como dé lugar— se debe suponer que no fue capaz de conquistar muchos votos adicionales de los nuevos votantes que se inscribieron después de la elección de 2003 o, más precisamente, que esos nuevos votantes que sí atrajo fueron compensados por deserciones al UNACE. En consecuencia, el resultado neto fue que el Partido Colorado mantuvo el mismo número de votos que había logrado en 2003, pero perdió siete puntos porcentuales.
En 2008, la Alianza Patriótica para el Cambio obtuvo a grandes rasgos el mismo porcentaje de la votación (41%) que todos los votos opositores unidos -sin considerar los del UNACE- en cada una de las dos elecciones anteriores. Al sumar los votos del PPQ, el total de la oposición aumentó al 43%. Entre tanto el UNACE, ahora con Oviedo en el primer lugar de la lista, aumentó su votación casi al doble, desde el 13% al 22%. La base electoral de Oviedo se compone principalmente de colorados descontentos y de elementos de derecha en el margen de otros partidos. El aumento del UNACE parece haber provenido en su mayor parte de votantes colorados decepcionados -y de ese modo explica los siete puntos porcentuales que perdió el candidato colorado-, así como de simpatizantes de la derecha y de una minoría de votantes del PPQ. Fadul, en representación del PPQ, obtuvo una asombrosamente reducida porción de los votos en 2008 en relación con 2003, y lo más probable es que Lugo haya sido el gran beneficiado, aunque quizás una parte de esos votos se traspasó también a Oviedo. Así, la división del Partido Colorado favoreció principalmente a Oviedo y sólo en forma indirecta a Lugo.
En resumen, los datos disponibles indican que el colapso del Partido Colorado no fue consecuencia tanto de una mejora significativa del desempeño electoral de la oposición, como del cambio en los patrones de votación que despojaron al Partido Colorado de apoyo y favorecieron a Oviedo. No obstante, Lugo fue efectivamente el catalizador que unió a la oposición alrededor de un candidato presidencial común, permitiendo en último término que la APC tuviera éxito.
Si se examinan de cerca los resultados de las elecciones legislativas concurrentes se observan algunos matices interesantes. En total, los partidos que apoyaron a Lugo obtuvieron un 38,2% de los votos para el Senado, que se elige en una elección nacional única mediante un sistema de representación proporcional, listas cerradas y la fórmula de asignación de D´Hondt o método del promedio mayor. De la votación a favor de Lugo el Partido Liberal capturó el 70,9% y todos los otros partidos unidos alcanzaron el 29,1%. En consecuencia, en el Senado formado por 45 miembros los liberales obtuvieron 15 escaños, dos partidos de centroizquierda consiguieron uno cada uno y el partido de izquierda sólo uno. Incluidos los 4 curules obtenidos por el PPQ, los partidos pro gobierno se llevaron 22 bancas, una menos que las necesarias para una mayoría. Entre tanto, el UNACE logró 7 escaños y el Partido Colorado 16. 13
El resultado en la Cámara de Diputados, constituida por 80 miembros, no fue muy diferente. Los colorados consiguieron 30 escaños y el UNACE obtuvo 15. El Partido Liberal logró 29 curules, la centroizquierda y la izquierda uno cada una, y el PPQ alcanzó 4, otorgando a las fuerzas pro gobierno 35 bancas en total, 6 menos de los que constituyen una mayoría.14 El PLRA triunfó también en 7 gobernaciones en 2008, mientras que un candidato opositor independiente lo hizo en una y el Partido Colorado en 9. 15
Lugo fue investido presidente el 15 de agosto de 2008 y los primeros días de su gobierno no han sido fáciles. Como era de esperarse las expectativas de la población son enormes. Según el último informe de Latinobarómetro, el pueblo paraguayo es el más optimista de todos los de América Latina; por lo menos un 78% cree que la economía del país y su propia suerte mejorarán. 16
No obstante, la capacidad del nuevo gobierno para responder a expectativas tan altas es limitada. Se suma a las dificultades el hecho de que los actores políticos han utilizado diversas maniobras para conseguir cargos dentro de la coalición gobernante demostrando su resentimiento en forma pública, lo que ha provocado una sensación de incertidumbre respecto de si el gobierno logrará cumplir sus promesas y satisfacer las innumerables demandas de la población. Sin embargo, con el tiempo el gobierno ha encontrado su base de sustentación.
LUGO EN EL PODER
En el frente interno, el gobierno de Lugo comenzó a anotarse algunos éxitos importantes. En particular, el nuevo gobierno consiguió logros visibles en la lucha contra la corrupción, que reina en algunas instituciones claramente deshonestas. Entre éstas se cuenta el servicio de aduanas, donde se descubrió un contrabando generalizado; la administración de los puertos, que manejaba un sofisticado sistema de sobornos; la compañía de teléfonos COPACO, que renunciaba a cobrar las cuentas de teléfono y del uso del satélite correspondientes a las estaciones de televisión a cambio de que transmitieran la publicidad del Partido Colorado; y la empresa hidroeléctrica binacional Itaipú, que está acusada de canalizar unos 60 millones de dólares estadounidenses hacia contratos dudosos, compras a precios excesivos, y fondos de campaña del Partido Colorado.
Del mismo modo, el equipo económico encabezado por el Ministro de Hacienda ha ideado un sistemático y bien pensado plan de crecimiento sostenido con justicia social, de cinco años de duración. Los empresarios, los profesionales y la opinión pública en general han alabado el plan.
Sin embargo, el éxito de su implantación dependerá en gran medida de la voluntad política y el poder del presidente, y de su capacidad para construir un sólido consenso alrededor de éste.
Por otra parte, en algunas ocasiones Lugo ha tropezado en términos políticos. Dado el sólido desempeño electoral del PLRA -los liberales representan el 80% y el 90% de los senadores y diputados que apoyan a Lugo, respectivamente—, el partido esperaba que el presidente instaurara un gobierno con una fuerte mayoría liberal. Aun así, de los 10 ministerios sólo cuatro, Obras Públicas y Comunicaciones, Agricultura y Ganadería, Justicia y Trabajo e Industria y Comercio, quedaron en manos de los liberales. Pero esa fue la cifra mayor entre todos los partidos: el Ministerio de Defensa se le otorgó a un general retirado, el de Hacienda a un independiente, otro a la centroizquierda, dos a la izquierda y uno a un disidente de los colorados. De cualquier modo, los liberales fueron designados en una serie de otros puestos importantes.
No obstante, esta distribución provocó roces con algunos miembros de la coalición, especialmente con el vicepresidente liberal Federico Franco. En realidad, la relación de Franco con el presidente se había tensionado incluso antes de que llegaran al poder, cuando Franco llevó a cabo algunas acciones controvertidas sin consultarle o tener su aprobación, como la tan publicitada visita al presidente Luiz Inácio Lula da Silva del Brasil. Desde entonces, la relación no ha hecho más que deteriorarse, a lo que han contribuido los rumores respecto de que el vicepresidente habría aseverado que Lugo sólo tendrá un corto período de gobierno y que cuando éste expire Franco estará ahí para reemplazarlo. Franco ha negado el rumor, pero el fantasma de ese escenario permaneció en el aire. Lugo respondió aislando al vicepresidente y reforzando el apoyo a las otras facciones liberales. Por lo tanto, la mayoría de los liberales designados -y los más importantes- pertenecen a facciones partidarias diferentes a la de Franco.
Otra fuente de inquietud ha sido la continua ocupación o amenaza de ocupación de terrenos privados por organizaciones campesinas impacientes con lo que consideran el lento ritmo de la reforma agraria. Estas protestas ya han costado la vida de un campesino en una confrontación con la policía. En un país donde el 1,5% de la población rural posee el 79% de la tierra, Lugo ha encontrado una base de apoyo fundamental entre los habitantes rurales, muchos de los cuales realizan un trabajo de subsistencia y hace tiempo vienen expresando una profunda inquietud acerca de su suerte. Así, la cuestión de la reforma a la tenencia de la tierra plantea un desafío formidable, y el nuevo presidente intenta apaciguar tanto a los campesinos como a los hacendados prometiéndoles avanzar rápidamente en una amplia reforma agraria además de afirmar que si la tierra es expropiada se pagarán las compensaciones adecuadas.
No obstante, ciertos de que hay mucho que ganar de la turbulenta situación, los extremistas de ambas márgenes del espectro social, junto con algunas facciones del Partido Colorado, han intentado exacerbar el conflicto.
Esta explosiva situación tiene además consecuencias internacionales, ya que los propietarios de muchas de las más grandes extensiones de tierra en las áreas de mayor conflicto son brasileños, conocidos como “brasiguayos”. A comienzos de octubre de 2008, el presidente brasileño Lula firmó el decreto 6.592 sobre el Sistema Nacional de Movilización.
El primer artículo define como agresión extranjera no sólo a los actos de ocupación del territorio brasileño, sino también a las amenazas o acciones que perjudiquen al pueblo brasileño, aunque no se lleven a cabo en su territorio.17 En otras palabras, la expropiación de tierras pertenecientes a los brasiguayos podría ser utilizada como pretexto para una acción militar de Brasil en contra de Paraguay. Aumentando aún más las tensiones, ese mismo mes el ejército brasileño llevó a cabo amplios ejercicios a lo largo de la frontera en que participaron más de 10.000 soldados, y se utilizaron municiones y blancos reales.
Otro gran desafío surgió en torno al presupuesto de 2009. A pesar de que Lugo presentó un proyecto de ley con un programa de gasto austero, muchos de sus ministros lo desoyeron y se dirigieron al Congreso para solicitar asignaciones mayores. Esta presión por mayores fondos se ha visto exacerbada por las demandas generales para aumentar los pagos a los empleados públicos, los jubilados y casi cualquiera que reciba un salario del Estado. Según algunas estimaciones, el aumento de gastos solicitado asciende a un 5% del PIB, que de aprobarse generará un déficit insostenible y una espiral inflacionaria, situará a los indicadores macroeconómicos fuera de control, y muy probablemente inducirá al caos económico y a la agitación social.18 Curiosamente, esta presión sobre el Ejecutivo para incrementar el gasto no solamente proviene de los congresistas colorados sino también de miembros de la coalición de gobierno, especialmente de la izquierda y centroizquierda. El grado en que el presidente recupere la iniciativa respecto del presupuesto y haga respetar su propuesta será una señal importante de lo que vendrá.
Finalmente, el progreso ha sido escaso en relación con dos aspectos ineludibles: la reducción de la pobreza y el estado de derecho. Al momento de escribirse este artículo, la agenda social de Lugo aún debe ser revelada. Entre tanto, los grupos de interés habituales -todos expertos en retirar fondos públicos para privilegios sectoriales- están trabajando duro. Del mismo modo, la reforma del poder judicial, donde la corrupción es desenfrenada, no carece de obstáculos. Antes de que se pueda implementar cualquier reforma, algunos miembros de la Corte Suprema, que Duarte Frutos llenó de sus partidarios, deben ser destituidos. Dado que las renuncias son poco probables, esto sólo puede hacerse mediante una acusación, procedimiento que requiere una mayoría de dos tercios en ambas cámaras del Congreso. No obstante, la obtención de dicha mayoría probablemente sólo ocurrirá si se promete que los reemplazos provendrán de partidos específicos, lo que implica volver al sistema de cuotas partidarias que en repetidas ocasiones ha producido sólo decepción. Claramente, aunque ha habido un progreso significativo en relación con la agenda interna del gobierno, se ha desperdiciado gran cantidad de tiempo y esfuerzo en disputas políticas internas y en apagar el fuego del descontento social.
En el frente internacional, Lugo ha asegurado en numerosas ocasiones que la política exterior permanecerá independiente y que continuará con una línea de centro a objeto de mantener intacta su coalición. El ex obispo ha reafirmado sus palabras al visitar tanto a jefes de Estado democrático-liberales como populistas. Entre los primeros, ha sostenido encuentros con Lula de Brasil, así como con los presidentes Michelle Bachelet de Chile, Álvaro Uribe de Colombia y Tabaré Vázquez de Uruguay. Además, firmó un acuerdo de cooperación con Colombia en el área de la seguridad, cuyo objetivo principal es la lucha contra el aumento de los secuestros. Entre los líderes populistas de América Latina, se ha reunido con Evo Morales de Bolivia, Rafael Correa del Ecuador, Daniel Ortega de Nicaragua y Hugo Chávez de Venezuela.
También visitó al presidente de los Estados Unidos George W. Bush a fines de octubre de 2008, con quien estuvo más de una hora para dejar en claro su “compromiso y alegría por la posibilidad de fortalecer la histórica relación con los Estados Unidos”. 19
Más adelante viajó a México a encontrarse con el presidente Felipe Calderón.
A pesar de estos avances, Lugo también ha enfrentado algunos contratiempos. El nuevo presidente suscribió una serie de convenios con el gobierno de Venezuela que envió tardíamente al Senado para su aprobación. Estos acuerdos, cuyo verdadero alcance y consecuencias se han mantenido ocultos, han provocado conmoción en la opinión pública, además de serias dudas en algunos sectores.20 Aparentemente, los términos se establecieron a cambio de que Chávez garantizara un suministro constante de petróleo a precios favorables, un acuerdo importante para un país como Paraguay que importa el 100% de su combustible. Sin embargo, los convenios han avivado la sensación de que la influencia de algunos sectores de la izquierda ha crecido demasiado. En una nación donde la izquierda posee sólo dos bancas en el Congreso y apenas un 12% de la población se identifica a sí misma como de este sector, dicha percepción podría perjudicar la capacidad de Lugo para gobernar.21
Al mismo tiempo, ha habido un escaso progreso en la relación con Brasil. La renegociación del Tratado de Itaipú es sin duda el tema de política exterior más apremiante para el Paraguay, y fue central en la campaña presidencial de Lugo. De acuerdo con los términos del tratado, firmado en 1973 para construir la central hidroeléctrica más grande del mundo en ese momento, la mitad de la energía producida se asignó a Brasil y la otra mitad a Paraguay, y se exigió a este último vender a Brasil toda la energía que no consumiera. Mientras Brasil utiliza toda su parte, Paraguay sólo consume el 5%; por lo tanto está obligado por el tratado a vender el 45% restante a Brasil al costo de producción, que a su vez lo vende a los consumidores internos a precios de mercado.
El reloj está avanzando. Lugo aún goza de altos niveles de respaldo popular, pero a menos que aborde enérgicamente los asuntos más urgentes de Paraguay, su capital político probablemente empezará a disminuir. Hasta ahora el presidente ha logrado mantener a la mayoría de sus seguidores bajo control, sobre todo utilizando sus esperanzas de alcanzar puestos de gobierno. Pero el gobierno debe trazar una visión más clara y prioridades más específicas, y el gabinete debe demostrar mayor cohesión y disciplina con el fin de afrontar los desafíos futuros.
Además, la formación de una alianza política que garantice una mayoría estable en el Congreso aún está pendiente. Un efímero acuerdo elaborado con el UNACE en julio de 2008 para elegir a las autoridades legislativas se ha desplomado una y otra vez desde entonces y ha resultado ser costoso y de poca utilidad para promover una agenda de reformas sociales y económicas.22 Así, el UNACE está realmente jugando un papel de partido bisagra, pues sus votos son suficientes para formar una mayoría tanto con el gobierno como con el Partido Colorado.
Lugo, un outsider político, ha heredado una pesada carga como resultado de más de medio siglo de un régimen unipartidario. Paraguay está plagado de una corrupción generalizada, niveles de pobreza en alza, y un Estado con escasa capacidad institucional. Por ello, podría ser injusto exigir demasiado a un gobierno que sólo ha estado unos pocos meses en el poder y cuya base es una coalición tan diversa, pero los paraguayos anhelan progresos radicales y depende de Lugo estar a la altura del desafío y lograr el cambio al que aspiran.
NOTAS
1. El sistema electoral, expuesto en la Constitución, establece el sistema mayoritario para elegir todos los cargos ejecutivos (presidente, vicepresidente, gobernadores y alcaldes) y el sistema proporcional para los cuerpos legislativos.
2. Kenneth F. Greene, Why Dominant Parties Lose: Mexico’s Democratization in Comparative Perspective (Cambridge: Cambridge University Press, 2007), 297.
3. Véase, por ejemplo, Beatriz Magaloni, Voting for Autocracy: Hegemonic Party Survival and Its Demise in Mexico (Cambridge: Cambridge University Press, 2006); y Greene, Why Dominant Parties Lose.
4. Magaloni, Voting for Autocracy, 261-66.
5. Greene, Why Dominant Parties Lose, 210.
6. Mientras que tanto Greene como Magaloni abordan el debilitamiento del PRI como una consecuencia de la deserción de Cuauhtémoc Cárdenas para fundar el PRD y presentarse como candidato presidencial de éste en las elecciones de 1988, no parecen considerar la división del PRI en este mismo año como un factor preponderante.
7. Diego Abente-Brun, “The Quality of Democracy in Small South American Countries: The Case of Paraguay”, Working Paper No. 343, Instituto Kellogg, Universidad de Notre Dame, Working Paper Series, noviembre de 2007; disponible en http://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/WPS/343.pdf
8. Diego Abente-Brun, “Stronismo, Post-Stronismo, and the Prospects for Democratization in Paraguay”, Working Paper No. 119, Instituto Kellogg, Universidad de Notre Dame, Working Paper Series, marzo de 1989, 56. Disponible en http://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/WPS/119.pdf
9. Tribunal Superior de Justicia Electoral, “Elecciones”, disponible en http://www.tsje.gov.py/
10. Como el fallecido vicepresidente Argaña lo dijo alguna vez, aun cuando el candidato del partido fuera el Pato Donald, los colorados votarían por él. Del mismo modo, un destacado senador colorado señaló respecto de la candidatura de Wasmosy “él es un muy mal candidato, pero sería peor para el partido no tener ninguno”.
11. Se definió a sí mismo de diversas formas, como el “Tendotá” (conductor, en el extendido idioma indígena guaraní) y como “Josué” (en los círculos de su Iglesia Anabautista Menonita).
12. Tribunal Superior de Justicia Electoral, “Elecciones 2008”, disponible en http://www.tsje.gov.py/
13. Véase http://www.senado.gov.py/
14. Véase http://www.diputados.gov.py/
15. Tribunal Superior de Justicia Electoral, “Elecciones 2008”.
16. Latinobarómetro 2008, 31-32, disponible en http://www.latinobarometro.org/
17. “Decreto de Lula da Silva: Brasil amenaza a Paraguay y vecinos”, Ultima Hora (Asunción), 14 de octubre de 2008.
18. “Pedidos de ampliación en diversas fuentes giran en torno al 5% del PIB”, ABC, 14 de octubre de 2008. Esta cifra no considera un proyecto de ley en que se propone otorgar un ingreso por jubilación a todas las personas mayores de 60 años. El costo de este proyecto se estima en un 10% del PIB.
20. Sin embargo, al momento de escribirse este artículo, a comienzos de diciembre de 2008, sigue estando en duda si el gobierno intentará conseguir la aprobación de los acuerdos que no tienen que ver con el abastecimiento de petróleo.
21. Latinobarómetro 2008, 75-76. Un 33% no sabe dónde situarse a lo largo del continuo ideológico izquierda-derecha (el mayor porcentaje, junto con el de Guatemala, en toda América Latina).
22. Esto es extremadamente importante debido a que el presidente no cuenta con una mayoría en el Congreso Nacional, que está dotado de muchos poderes. El poder legislativo global del presidente de Paraguay está en el último lugar entre los 18 países latinoamericanos, con un índice combinado de 0,19, en contraste con el 0,66 y el 0,62 de Chile y Brasil, respectivamente, que se encuentran en el extremo superior de la escala. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), The Politics of Policies (Washington, D.C.: BID, 2006), 49.
* Publicado originalmente como “Paraguay: The unraveling of One-Party Rule”, Journal of Democracy, Vol. 20, No. 1, January 2009, pp. 143-156. © 2009 National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press.
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